Wypłaty diet radnych nie zawsze zgodne z prawem. Przewodniczącemu Rady nie nadano kompetencji do czynności usprawiedliwiania z nieobecności radnych na sesjach

Wydział Prawny, Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie bardziej szczegółowo analizuje uchwały podejmowane przez rady gmin w sprawie zasad wypłaty i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych.

W dniu 14 lutego 2023 roku w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego zostało opublikowane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 13 lutego 2023 r. , w którym służby nadzorcze usterkują zapisy uchwały Rady Gminy Grabowiec w sprawie uchwały dotyczącej zasad wypłaty i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Grabowiec.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lubelskiego NR PN-II.4131.49.2023 wynika wprost w jaki sposób rada gmina ma uregulować zasady wypłacania diet dla radnych.

Warunkiem zgodności diety ryczałtowej z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest wymaganie, aby ustalając tę formę diety, rada określiła, w sposób nie budzący wątpliwości, zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego na sesjach rady, posiedzeniach komisji rady czy też czasowego niewykonywania przez radnego innych ustawowych czynności w ramach sprawowanej funkcji.

W uchwale rady gminy zapisy takie powinny być uregulowane w sposób czytelny, przejrzysty,  transparentny i zgodny z przepisami prawa a zwłaszcza z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Niedopuszczalne jest zatem regulowanie w uchwałach rad gmin zapisów odnośnie zasad wypłacania diet radnym w sposób  dowolny i według uznania. Jak zaznaczył Wojewoda  uchwały rad gmin winny być  sporządzane i przyjmowane zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94) uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Ważny elementem rozstrzygnięcia nadzorczego na które zwrócił Wojewoda, że w uchwale  są wymagane zapisy dotyczące potrąceń z tytułu nieobecności radnego na posiedzeniach komisji rady.

A jak jest praktyka w niektórych samorządach. Dietę wypłaca się nawet w przypadku gdy radna/radny nie wykonuje mandatu radnego z powodu np. wyjazdu do pracy za granicę, z powodu pobytu w sanatorium lub w razie choroby i macierzyństwa. W niektórych przypadkach radni muszą liczyć się z prawem do utraty zasiłku chorobowego za cały okres zwolnienia. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa stanowi: Ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia.

Kwestie te  regulowane są czasem w  uchwale rady gminy dotyczącej diet radnych lub sołtysów. Tak więc każdy radny korzystający ze zwolnienia lekarskiego powinien dokładnie sprawdzić, czy niezdolność do wykonywania mandatu radnego, będącą efektem choroby, wyjazdu do pracy za granicę trwającą określony czas  należy zgłosić do urzędu gminy / wójta, burmistrza, prezydenta/ celem stosownego potrącenia diety radnego lub sołtysa.

Kompetencji takich w zakresie usprawiedliwień nie posiada Przewodniczący Rady Gminy. Kompetencje Przewodniczącego Rady Gminy zostały określone art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i potwierdzone orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli są stosowane takie praktyki, że Przewodniczący Rady Gminy dokonuje usprawiedliwień z nieobecności radnych na sesjach to zdaniem prawników jest to przekroczenie uprawnień przez Przewodniczącego. A jeżeli rodzi to ujemne skutki dla finansów publicznych to działania takie winna skontrolować Regionalna Izba Obrachunkowa. Przewodniczący Rady Gminy w takim przypadku może narazić się na odpowiedzialność karną. Tyle prawnicy. A jakie są procedury w samorządach napiszemy o nich już wkrótce.

ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR PN-II.4131.49.2023 z dnia 13 lutego 2023 r.

stwierdzające nieważność uchwały Nr XLIX/274/2023 Rady Gminy Grabowiec z dnia 12 stycznia
2023 r. w sprawie zasad wypłaty i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych
Rady Gminy Grabowiec, w części obejmującej § 2 ust. 2 uchwały oraz § 8 uchwały w brzmieniu: „w
Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego”.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r.
poz. 40)
stwierdzam nieważność uchwały Nr XLIX/274/2023 Rady Gminy Grabowiec z dnia 12 stycznia 2023 r. w sprawie zasad wypłaty i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Grabowiec, w części obejmującej § 2 ust. 2 uchwały oraz § 8 uchwały w brzmieniu: „w Dzienniku Urzędowym Województwa
Lubelskiego”.

Uzasadnienie

Uchwała Nr XLIX/274/2023 została doręczona organowi nadzoru w dniu 18 stycznia 2023r.
Przedmiotową uchwałą Rada Gminy Grabowiec ustaliła zasad wypłaty i wysokości diet oraz zwrotu kosztów
podróży służbowych dla radnych Rady Gminy Grabowiec.
W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały powołano art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy o samorządzie
gminnym.
Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz
zwrot kosztów podróży służbowych.
Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności
kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na
podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze
budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) – ust. 6.
Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego
(ust. 8).
W § 1 ust. 2 uchwały Rada Gminy postanowiła, że „wysokość diety przysługującej radnemu pełniącemu
funkcję Przewodniczącego Rady Gminy Grabowiec stanowiącą rekompensatę poniesionych kosztów
związanych z wykonywanie, tej funkcji, wynosi 1500 zł miesięcznie”.
Zgodnie z § 2 ust. 4 uchwały: „dieta, o której mowa w § 1 ust. 2 ulega proporcjonalnemu zmniejszeniu
w przypadku nie wykonywania w danym miesiącu obowiązków statutowych, w tym nieobecności na
DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA LUBELSKIEGO
Lublin, dnia 14 lutego 2023 r.
Poz. 1109

posiedzeniach organów Rady Gminy, z powodu choroby, zdarzeń losowych lub innych okoliczności
uniemożliwiających ich wykonywanie.”
Natomiast w myśl § 2 ust. 2 uchwały: „dieta dla radnego pełniącego funkcję przewodniczącego Rady Gminy
określona w § 1 ust. 2 ulega pomniejszeniu proporcjonalnie do liczby nieobecności na sesji Rady Gminy lub
posiedzeniu komisji, której ten radny jest członkiem.”
W ocenie organu nadzoru regulacja § 2 ust. 2 uchwały została podjęta z istotnym naruszeniem
art. 25 ust. 4 w związku z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, radnemu przysługują
diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę. Jednocześnie ustawodawca
wskazał maksymalną wysokość diety radnego (art. 25 ust. 6 i 7 ustawy) oraz konieczność wzięcia pod uwagę
przy ustalaniu wysokości diety, funkcji pełnionych przez radnego (art. 25 ust. 8 ustawy).
W świetle brzmienia przepisu art. 25 ust. 4 ustawy, rada gminy może ustanowić zasady na jakich radnemu
będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Powołany przepis daje radzie gminy
możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków radnym, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży
służbowej. W użytym przez ustawodawcę sformułowaniu „zasady” mieści się więc tryb rozliczeń diet
i kosztów podróży.
Diety mogą być wypłacane w formie określonej kwoty za udział radnego w każdym posiedzeniu rady lub
komisji czy też wykonywania innych ustawowych czynności przez radnego albo w formie diety
zryczałtowanej, płatnej w ustalonych okresach (na przykład miesięcznie).
Warunkiem zgodności diety ryczałtowej z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest wymaganie, aby
ustalając tę formę diety, rada określiła, w sposób nie budzący wątpliwości, zasady potrącania diet z tytułu
nieobecności radnego na sesjach rady, posiedzeniach komisji rady czy też czasowego niewykonywania przez
radnego innych ustawowych czynności w ramach sprawowanej funkcji.
W ocenie organu nadzoru redakcja przepisu § 2 ust. 2 uchwały nie określa w sposób jasny i zrozumiały,
w jaki sposób (o jaką wartość) będzie pomniejszana wysokość diety Przewodniczącego Rady Gminy
w związku z nieobecnością na sesjach Rady lub posiedzeniach Komisji, których Przewodniczący jest
członkiem.
Przytoczona regulacja § 2 ust. 2 uchwały nie realizuje zasady określoności, którą winny charakteryzować się
postanowienia formułowane w podejmowanych przez radę gminy aktach prawnych. Nieprecyzyjne zapisy
przedmiotowej uchwały we wskazanym zakresie wprowadzają jednocześnie uznaniowość podmiotów
stosujących te przepisy.
Zgodnie z poglądami doktryny oraz ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, każdy przepis
prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności
oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego
ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści
nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się
w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała
na wyegzekwowanie. Zasada ta zwana jest zasadą przyzwoitej legislacji, znajdującą oparcie
w art. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt
SA/Gd 2949/94) uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne,
wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.
Przedmiotowa uchwała stanowiąc podstawę do przyznania i wypłaty diety radnym – w określonej w uchwale
wysokości, powinna być zredagowana w taki sposób, by była zrozumiała i jednocześnie w sposób
wykluczający wszelką uznaniowość organów stosujących zasady określone uchwałą.
W § 8 uchwały Rada postanowiła, że: „Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania
w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego”.
W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja uchwały w brzmieniu: „w Dzienniku Urzędowym
Województwa Lubelskiego” nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego – 2 – Poz. 1109

i została podjęta z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).
Powołany przepis zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zgodnie z powołanym przepisem, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:
1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;
2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym
statuty województwa, powiatu i gminy;
3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-
gminnych;
3a) statuty związków metropolitalnych;
4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy
administracji niezespolonej;
5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez:
wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ
gminy;
6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:
a) między jednostkami samorządu terytorialnego,
b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;
7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy,
powiatu i województwa;
8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku
województwa, rady powiatu lub rady gminy;
8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu
terytorialnego;
9) statut urzędu wojewódzkiego;
10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy
szczególne.
Kwestionowana uchwała nie należy do żadnej z powyższych kategorii aktów prawnych, a w szczególności
nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie
obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z treści art. 40 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym wynika zaś, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo
stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powszechnie obowiązujący
charakter aktu prawa miejscowego wyraża się w kształtowaniu sytuacji prawnej (praw i obowiązków) różnych
kategorii adresatów (przede wszystkim mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego), którzy
organizacyjnie lub służbowo nie są podporządkowani organowi wydającemu dany akt.
Uchwała Nr XLIX/274/2023 stanowi akt kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą jedynie
wewnątrz określonego układu organizacyjnego.
Regulacje przedmiotowej uchwały dotyczą bowiem radnych i regulują jedną z kwestii związanych
z wykonywaniem mandatu tj. zasady przyznawania diet.
Adresatem uchwały nie jest społeczność lokalna gminy, a zatem nieograniczony krąg adresatów. Co więcej
regulując sprawy z zakresu stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy uchwała nie ma
żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy.
Wobec tego nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego.

Wersja do druku