Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy Zamość wprowadzony 1 lipca 2026 r. zawiera zapisy odwołujące się do rozwiązań prawnych, które przestały obowiązywać wiele, a w niektórych przypadkach ponad 20 lat temu. Mimo że końcowa wersja dokumentu nie została poddana pełnej opinii formalnoprawnej radcy prawnego, a z prac nad jego przygotowaniem nie zachowała się dokumentacja pozwalająca odtworzyć proces weryfikacji, Rada Gminy Zamość nie zdecydowała o przeprowadzeniu kontroli przez Komisję Rewizyjną. Uchwałę w sprawie wniosku mieszkańca radni przyjęli jednogłośnie, nie zadając podczas sesji pytań dotyczących przedstawionych w nim wątpliwości.
Sprawa dotyczy Zarządzenia Nr 480/26 Wójta Gminy Zamość z 1 lipca 2026 r., którym wprowadzono nowy Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy Zamość. Dokument określa strukturę urzędu, zakres działania jego komórek oraz podział zadań i odpowiedzialności. Z tego względu nie jest to dokument wyłącznie techniczny – powinien odpowiadać aktualnemu stanowi prawnemu i jednoznacznie określać sposób funkcjonowania urzędu.
W odpowiedzi uzyskanej w trybie informacji publicznej potwierdzono jednak, że projekt Zarządzenia Nr 480/26 w jego końcowej wersji nie został przedstawiony radcy prawnemu do zaopiniowania pod względem formalnoprawnym, a przed podpisaniem nie przeprowadzono pełnej weryfikacji Regulaminu pod kątem zgodności jego wszystkich zapisów z aktualnie obowiązującymi przepisami.
Stało się to podstawą wniosku mieszkańca Gminy Zamość z 31 lipca 2026 r. o przeprowadzenie przez Radę Gminy kontroli procesu przygotowania i wprowadzenia nowego Regulaminu Organizacyjnego.
Ustawa nieobowiązująca od 2001 roku nadal w Regulaminie z 2026 roku
Jednym z najbardziej czytelnych przykładów jest pozostawienie w Regulaminie Organizacyjnym zadania polegającego na wykonywaniu:
„pozostałych zadań wynikających z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska należących do kompetencji organów gminy”.
Takie sformułowanie rzeczywiście znajduje się w analizowanym Regulaminie.
Problem polega na tym, że ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska utraciła moc 1 października 2001 r. Stało się to w związku z wejściem w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ustawa wprowadzająca nowe przepisy wprost wskazała, że z dniem ich wejścia w życie traci moc ustawa z 1980 r.
Oznacza to, że w dokumencie przyjętym w lipcu 2026 r. pozostawiono odwołanie do ustawy nieobowiązującej od blisko 25 lat.
Powstaje więc podstawowe pytanie: jak tak jednoznacznie nieaktualny zapis przeszedł proces przygotowania nowego Regulaminu i dlaczego nie został wychwycony przed podpisaniem zarządzenia przez Wójta?
Zapis dotyczący ustawy uchylonej już w 2004 roku
To nie jedyny taki przypadek.
Bezpośrednio przed przywołanym wyżej punktem Regulamin stanowi, że komórka urzędu:
„realizuje zadania wynikające z ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych pod zalesienie”.
Już sama nazwa zastosowana w Regulaminie budzi zastrzeżenie. Najwyraźniej chodzi o ustawę z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
Ten akt prawny utracił moc 15 stycznia 2004 r. Został uchylony na podstawie art. 15 ustawy z 28 listopada 2003 r. dotyczącej wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Oficjalne dane legislacyjne wskazują wprost datę jego uchylenia – 15 stycznia 2004 r.
A zatem Regulamin z 2026 r. zawiera także odwołanie do regulacji, która przestała obowiązywać ponad 22 lata przed wydaniem Zarządzenia Nr 480/26.
Gminne plany gospodarki odpadami – rozwiązanie zlikwidowane od 2012 roku
Kolejny przykład znajduje się w części dotyczącej gospodarki odpadami. Regulamin nakłada na komórkę organizacyjną Urzędu zadanie:
„opracowuje projekty wieloletnich gminnych programów ochrony środowiska oraz wieloletnich gminnych planów gospodarki odpadami”
oraz:
„opracowuje sprawozdania z realizacji planu gospodarki odpadami”.
Tymczasem gminne plany gospodarki odpadami zostały wyeliminowane z systemu prawnego od 1 stycznia 2012 r. Ustawa z 1 lipca 2011 r. zmieniła model planowania gospodarki odpadami, pozostawiając plany na poziomie krajowym i wojewódzkim. Nowelizacja weszła w życie 1 stycznia 2012 r.
W konsekwencji w 2026 r. Regulamin Organizacyjny nadal przypisuje Urzędowi zadanie związane z dokumentem, którego gmina w takim modelu nie sporządza od ponad 14 lat.
Nie jest to więc kwestia kosmetycznej różnicy w nazewnictwie. To przykład pozostawienia w aktualnym Regulaminie zadania charakterystycznego dla dawnego systemu prawnego.
Programy gospodarki odpadami niebezpiecznymi – rozwiązanie z dawnej ustawy o odpadach
Regulamin przewiduje również:
„opracowuje projekty opinii w sprawie zatwierdzenia programów gospodarki odpadami niebezpiecznymi”.
Takie programy funkcjonowały na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ustawa ta została jednak w całości uchylona przez ustawę z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która weszła w życie 23 stycznia 2013 r.
Co więcej, nowa ustawa wprost stanowiła, że decyzje zatwierdzające programy gospodarki odpadami niebezpiecznymi wygasają z dniem jej wejścia w życie.
Mimo to w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Gminy Zamość przyjętym ponad 13 lat później nadal pozostawiono zadanie dotyczące opiniowania takich programów.
Urząd ma też „wydawać zezwolenia” na odbieranie odpadów komunalnych
Jeszcze bardziej widoczna jest niespójność w kolejnym fragmencie Regulaminu. Z jednej strony zapisano, że Urząd:
„prowadzi rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości”,
a bezpośrednio dalej:
„wydaje zezwolenia przedsiębiorcom na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości”.
Te dwa rozwiązania odzwierciedlają w istocie różne etapy stanu prawnego.
Od 1 stycznia 2012 r. odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną, a wójt prowadzi odpowiedni rejestr. Dla przedsiębiorców posiadających wcześniej zezwolenia ustawodawca przewidział jedynie 12-miesięczny okres przejściowy.
Tymczasem Regulamin z 2026 r. równocześnie wymienia zarówno aktualny rejestr działalności regulowanej, jak i dawne wydawanie zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych.
To bardzo dobrze pokazuje problem dokumentu, który najwyraźniej był przez lata uzupełniany lub powielany, bez kompleksowego oczyszczenia z historycznych zapisów.
Czy skopiowanie poprzedniego Regulaminu może zastąpić aktualną kontrolę prawną?
W trakcie prac Komisji Skarg, Wniosków i Petycji przedstawiono wyjaśnienie, że końcowa wersja Zarządzenia Nr 480/26 nie została skierowana do pełnego zaopiniowania przez radcę prawnego m.in. dlatego, że nowy Regulamin w znacznej części powielał rozwiązania znajdujące się w poprzednim Regulaminie, którego treść była wcześniej analizowana.
Właśnie przykłady nieaktualnych przepisów pokazują jednak słabość takiego argumentu.
To, że zapis znajdował się w poprzednim Regulaminie, nie oznacza automatycznie, że był prawidłowy i aktualny w lipcu 2026 r.
Wręcz przeciwnie – jeśli przy przygotowywaniu kolejnej wersji dokumentu powielane są wcześniejsze regulacje, szczególnie istotne staje się sprawdzenie, czy od momentu ich wprowadzenia nie zmieniło się prawo.
W analizowanym przypadku nie chodzi przecież o jedną ustawę zmienioną kilka miesięcy wcześniej. W nowym Regulaminie znajdują się odniesienia do rozwiązania prawnego nieobowiązującego od 2001 r., do ustawy uchylonej w 2004 r., do gminnych planów gospodarki odpadami zlikwidowanych w 2012 r. i do procedur dotyczących odpadów, które zmieniły się zasadniczo w latach 2012–2013.
Regulamin przewidywał formalnoprawną kontrolę projektów zarządzeń
Sprawa nabiera dodatkowego znaczenia w świetle samego poprzednio obowiązującego Regulaminu Organizacyjnego.
Do obowiązków radcy prawnego należało m.in. opiniowanie pod względem formalnoprawnym projektów uchwał Rady Gminy i zarządzeń Wójta oraz ocena legalności i zgodności z prawem aktów wewnętrznych, w tym regulaminów.
Z kolei wniosek mieszkańca nie ograniczał się do pytania, czy Wójt miał kompetencję do wydania Zarządzenia Nr 480/26. Taka kompetencja wynika z art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Pytania dotyczyły przede wszystkim procedury przygotowania dokumentu: dlaczego nie przedstawiono jego końcowej wersji radcy prawnemu, kto zdecydował o odstąpieniu od takiej opinii, na jakiej podstawie przyjęto taką praktykę oraz czy organizacja obiegu dokumentów zapewnia realną kontrolę zgodności aktów wewnętrznych z obowiązującym prawem.
Komisja obradowała trzy razy, ale kluczowych kwestii nie wyjaśniła
Komisja Skarg, Wniosków i Petycji zajmowała się sprawą podczas posiedzeń 3, 13 i 19 sierpnia 2026 r. Analizowała wniosek mieszkańca, wyjaśnienia Wójta, Zarządzenie Nr 480/26 oraz poprzedni Regulamin Organizacyjny.
Z ustaleń przedstawionych następnie Radzie wynikało m.in., że projekt nowego Regulaminu przygotował Sekretarz w uzgodnieniu z Wójtem, końcowa wersja nie została w całości zaopiniowana przez radcę prawnego, a jedynie wybrane zagadnienia były z nim konsultowane.
Jednocześnie Wójt poinformował, że nie zachowała się dokumentacja z procesu przygotowywania Regulaminu poza ostatecznie podpisanym dokumentem. Nie sporządzano notatek dokumentujących konsultacje z kierownictwem Urzędu, dyrektorami czy radcą prawnym.
Komisja poznała więc okoliczności, które mogły przemawiać właśnie za dokładniejszym zbadaniem procedury. Mimo to uznała, że nie ma podstaw do kierowania sprawy do kontroli Komisji Rewizyjnej.
Kto zdecydował, że pełna opinia prawna nie jest potrzebna?
I tu pozostaje jedna z najważniejszych luk w postępowaniu Komisji.
Nie wskazano jednoznacznie kto podjął decyzję, że końcowa wersja Zarządzenia Nr 480/26 wraz z Regulaminem nie zostanie przedstawiona radcy prawnemu do pełnej opinii formalnoprawnej.
Nie wskazano również konkretnego przepisu poprzedniego Regulaminu, zarządzenia, instrukcji obiegu dokumentów czy innej normy wewnętrznej, która pozwalałaby odstąpić od opiniowania projektu tylko dlatego, że część jego treści pochodziła z wcześniejszego dokumentu.
Jeżeli praktyka taka rzeczywiście funkcjonowała w Urzędzie, Komisja powinna była ustalić, na jakiej podstawie powstała, kto ją zatwierdził i czy była zgodna z obowiązkami przypisanymi radcy prawnemu.
Tego nie wyjaśniono.
Nie wiadomo również, co dokładnie konsultował radca prawny
Z wyjaśnień wynikało, że z radcą prawnym konsultowano „wybrane” przepisy.
Nie wskazano jednak, które konkretnie przepisy, kiedy były konsultowane, jaka była treść uwag radcy ani czy radca otrzymał ostateczną wersję dokumentu po naniesieniu wszystkich zmian.
Ma to zasadnicze znaczenie.
Konsultowanie pojedynczych zagadnień nie jest bowiem równoznaczne z formalnoprawnym sprawdzeniem całego dokumentu, zwłaszcza gdy jest to regulamin określający strukturę i kompetencje całego Urzędu.
Nie wyjaśniono, dlaczego nieaktualne zapisy nie wzbudziły wątpliwości
Najbardziej problematyczny jest jednak rezultat całego postępowania.
Komisja miała przed sobą dokument, którego końcowej wersji nie zaopiniowano kompleksowo pod względem formalnoprawnym. Wiedziała, że nie zachowała się dokumentacja pozwalająca odtworzyć przebieg jego przygotowania. Wiedziała także, że dotychczasowa praktyka zakładała możliwość pomijania ponownego opiniowania zapisów pochodzących z wcześniej sprawdzanych dokumentów.
Mimo tego Komisja nie przeprowadziła szczegółowej analizy, czy właśnie taka praktyka mogła doprowadzić do pozostawienia w Regulaminie przepisów sprzed kilkunastu czy ponad dwudziestu lat.
Nie wyjaśniła również, dlaczego zapis odnoszący się do ustawy uchylonej w 2001 r. nie został uznany za sygnał, że wcześniejsza kontrola prawna dokumentu nie może być traktowana jako wystarczająca dla Regulaminu przyjmowanego w 2026 r.
Argument o liczbie dokumentów nie rozstrzyga problemu
W uzasadnieniu zwracano także uwagę na liczbę dokumentów powstających w Urzędzie oraz ograniczony czas pracy radcy prawnego.
To może być argument organizacyjny. Nie odpowiada jednak na podstawowe pytanie: czy obowiązujący w Urzędzie system zapewnia skuteczną weryfikację prawną aktów, które następnie podpisuje Wójt?
Jeżeli liczba dokumentów uniemożliwia wykonywanie obowiązków określonych w Regulaminie, problemem wymagającym rozwiązania jest właśnie organizacja pracy – np. stworzenie jasnych zasad określających, które dokumenty obligatoryjnie podlegają pełnej opinii prawnej, albo zapewnienie odpowiednich zasobów kadrowych.
Sama liczba dokumentów nie powoduje, że nieaktualne przepisy stają się aktualne.
Rada Gminy nie miała pytań
Ostatecznie 26 sierpnia 2026 r. Rada Gminy Zamość rozpatrzyła wniosek mieszkańca i nie zleciła Komisji Rewizyjnej przeprowadzenia kontroli procesu przygotowania oraz wprowadzenia Zarządzenia Nr 480/26.
Radni przyjęli uchwałę jednogłośnie.
Podczas rozpatrywania tego punktu nie padły pytania radnych dotyczące wskazanych we wniosku problemów. Nie pytano, kto zdecydował o pominięciu pełnej opinii prawnej, na jakiej podstawie przyjęto taką praktykę, dlaczego nie zachowano dokumentacji prac nad Regulaminem ani w jaki sposób w dokumencie z 2026 r. znalazły się rozwiązania prawne nieobowiązujące od wielu lat.
Rada uznała przedstawione wyjaśnienia Wójta za wystarczające i nie skorzystała ze swojego uprawnienia do zlecenia Komisji Rewizyjnej kontroli.
Krytyczna ocena prac Komisji Skarg, Wniosków i Petycji
Nie można zarzucić Komisji, że wnioskiem się nie zajęła. Odbyła trzy posiedzenia, zebrała wyjaśnienia i przeanalizowała dokumenty. Problem dotyczy zakresu i końcowego rezultatu tego postępowania wyjaśniającego.
Komisja ustaliła bowiem kilka okoliczności, które zamiast zamykać sprawę, uzasadniały dalsze pytania: brak pełnej opinii prawnej końcowej wersji dokumentu, brak dokumentacji z jego przygotowania, stosowanie nieudokumentowanej praktyki odstępowania od ponownego opiniowania oraz konsultowanie z radcą jedynie wybranych zapisów.
Jednocześnie nie ustaliła, kto zdecydował o odstąpieniu od pełnej opinii, nie wskazała normy prawnej lub regulaminowej pozwalającej na takie odstąpienie, nie określiła zakresu faktycznych konsultacji z radcą prawnym oraz nie wyjaśniła, czy praktyka Urzędu była zgodna z formalnie określonym zakresem obowiązków radcy.
Przede wszystkim zaś Komisja nie skonfrontowała przedstawionych wyjaśnień z treścią samego Regulaminu. Gdyby to zrobiła w sposób kompleksowy, musiałaby odnieść się m.in. do ustawy nieobowiązującej od 2001 r., ustawy uchylonej w 2004 r., gminnych planów gospodarki odpadami zlikwidowanych w 2012 r. oraz rozwiązań dotyczących gospodarki odpadami, które przestały funkcjonować w dotychczasowej formie w latach 2012–2013.
Dlatego stanowisko Komisji można ocenić krytycznie nie dlatego, że była zobowiązana uznać wniosek mieszkańca za zasadny, lecz dlatego, że nie wyjaśniła wszystkich okoliczności koniecznych do przekonującego wykazania, że kontrola rzeczywiście nie jest potrzebna.
Ostatecznie Rada Gminy przyjęła to stanowisko jednogłośnie – bez pytań i bez skierowania sprawy do Komisji Rewizyjnej.
Pozostaje więc pytanie, które było istotą wniosku mieszkańca od samego początku: jeżeli w Regulaminie Organizacyjnym przyjętym w 2026 r. może pozostać odwołanie do ustawy nieobowiązującej od 2001 r., a ani procedura przygotowania dokumentu, ani postępowanie Komisji Skarg, Wniosków i Petycji nie prowadzą do pełnego wyjaśnienia, jak do tego doszło – to na jakim etapie i przez kogo skutecznie kontrolowana jest aktualność prawna dokumentów przygotowywanych w Urzędzie Gminy Zamość?
