Wojewoda unieważnił zarządzenie Wójta Gminy Zamość. Efekt społecznej kontroli mieszkańca

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 maja 2026 roku Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność Zarządzenia Nr 441/26 Wójta Gminy Zamość dotyczącego opłat, zasad wynajmu i udostępniania świetlic wiejskich stanowiących mienie gminne.

To kolejny etap sprawy, która rozpoczęła się od społecznej kontroli prowadzonej przez mieszkańca Gminy Zamość – Ryszarda Puchacza, byłego kandydata do Rady Gminy Zamość w wyborach samorządowych 2023 roku. Choć nie uzyskał mandatu radnego, nie zrezygnował z działalności obywatelskiej i kontroli działań lokalnej władzy.

Jak podkreśla sam mieszkaniec, nie traktuje tej sprawy jako osobistego sukcesu politycznego, lecz jako działanie w interesie mieszkańców i ochronę zasad praworządności w samorządzie.

Dwa zarządzenia zakwestionowane przez mieszkańca

Sprawa ma charakter precedensowy. Najpierw po wnioskach mieszkańca uchylone zostało Zarządzenie Nr 4/2025 Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Gminy Zamość dotyczące wynajmu świetlic i pomieszczeń gminnych. Wójt poinformował wówczas, że kierownik – choć formalnie w strukturach funkcjonuje stanowisko dyrektora – uchylił własne zarządzenie.

Już wtedy wskazywano na liczne nieprawidłowości:

• przekroczenie kompetencji,
• tworzenie regulacji bez wyraźnej podstawy prawnej,
• różnicowanie mieszkańców przy ustalaniu opłat,
• uzależnianie preferencyjnych stawek od uznaniowej zgody Wójta,
• wprowadzanie obowiązkowych formularzy i wzorów umów bez ustawowego upoważnienia.

Po uchyleniu pierwszego aktu wydane zostało kolejne – Zarządzenie Nr 441/26 Wójta Gminy Zamość. Tym razem mieszkaniec skierował sprawę bezpośrednio do Wojewody Lubelskiego, wnosząc o przeprowadzenie kontroli legalności aktu i stwierdzenie jego nieważności.

Wojewoda: zarządzenie naruszało prawo

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego jest wyjątkowo obszerne i szczegółowe. Organ nadzoru praktycznie punkt po punkcie zakwestionował konstrukcję zarządzenia Wójta.

Wojewoda wskazał między innymi, że:

• zarządzenie miało charakter aktu prawa miejscowego,
• powinno zostać opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego,
• nie mogło wejść w życie z dniem podpisania,
• Wójt przekroczył zakres ustawowego upoważnienia,
• niedopuszczalne było narzucanie mieszkańcom obowiązkowych wzorów wniosków i umów,
• stawki opłat zostały określone wadliwie jako „netto” zamiast cen końcowych brutto,
• ograniczono dostęp mieszkańców do świetlic poprzez dodatkowe formalności niewynikające z ustawy.

W uzasadnieniu Wojewoda powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz przepisy Konstytucji RP, podkreślając zasadę legalizmu i zakaz domniemywania kompetencji organów administracji publicznej.

Treść rozstrzygnięcia pokazuje, że argumentacja mieszkańca okazała się trafna już po raz drugi.

Pytania o rolę radnych

Cała sprawa wywołuje również pytania o skuteczność funkcji kontrolnej Rady Gminy Zamość. To właśnie radni – zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym – zostali wyposażeni w instrumenty kontroli działalności wójta i jednostek organizacyjnych gminy.

Tymczasem analiza dokumentów wskazuje, że przez lata funkcjonowały akty prawne zawierające niespójności, nieaktualne podstawy organizacyjne oraz rozwiązania budzące poważne wątpliwości prawne.

W toku społecznej kontroli mieszkaniec wykazał m.in.:

• niespójności pomiędzy uchwałami Rady Gminy a zarządzeniami wykonawczymi,
• brak dostosowania regulacji do zmian organizacyjnych GOK,
• niejednoznaczne podstawy pobierania opłat od mieszkańców,
• tworzenie regulaminów wykraczających poza delegację ustawową,
• błędy formalne nawet w oficjalnej korespondencji urzędowej.

Jednym z symbolicznych elementów sprawy stało się pismo podpisane przez Wójta, w którym użyto określenia „Kierownik Gminnego Ośrodka Kultury”, mimo że zgodnie ze statutem instytucji funkcjonuje stanowisko Dyrektora GOK.

Społeczna kontrola zamiast mandatu

Sprawa pokazuje również, że skuteczna kontrola społeczna nie musi być związana z pełnieniem funkcji publicznej. Ryszard Puchacz, mimo braku mandatu radnego, doprowadził do sytuacji, w której:

• jedno zarządzenie zostało uchylone przez sam organ,
• drugie zostało unieważnione przez Wojewodę Lubelskiego,
• organy nadzoru wszczęły postępowania wyjaśniające,
• temat trafił pod obrady Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Zamość.

6 maja 2026 roku podczas posiedzenia komisji radni analizowali kolejny wniosek dotyczący zasad wynajmu świetlic wiejskich i legalności obowiązujących regulacji.

Możliwe dalsze skutki

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody może mieć dalsze konsekwencje prawne i organizacyjne. Pojawiają się pytania:

• czy mieszkańcy ponosili opłaty na podstawie wadliwych regulacji,
• czy gmina będzie zmuszona przygotować całkowicie nowe zasady wynajmu świetlic,
• czy konieczna będzie kontrola wewnętrzna dotycząca procesu tworzenia lokalnego prawa,
• oraz kto odpowiada za przygotowanie aktów prawnych zakwestionowanych przez organ nadzoru.

Sprawa pokazuje, że nawet na poziomie lokalnym społeczna kontrola obywatelska może prowadzić do realnych skutków prawnych oraz ujawniać systemowe problemy w procesie stanowienia prawa samorządowego.

W całej sprawie pojawia się również fundamentalne pytanie o rolę i skuteczność Rady Gminy Zamość. To właśnie radni – zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym – zostali wyposażeni w funkcję kontrolną wobec działalności Wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Za wykonywanie mandatu otrzymują miesięczne diety finansowane z podatków mieszkańców gminy, sięgające około 1300 zł miesięcznie.

Tym bardziej mieszkańcy mogą pytać, dlaczego tak poważne nieprawidłowości w zakresie tworzenia lokalnych regulacji zostały wykryte dopiero w wyniku społecznej kontroli prowadzonej przez mieszkańca, a nie w ramach bieżącej działalności kontrolnej rady gminy. Przez wiele miesięcy funkcjonowały akty prawne zawierające wadliwe podstawy prawne, przekroczenie kompetencji organów, nieaktualne zapisy organizacyjne oraz regulacje zakwestionowane później przez organ nadzoru.

Sprawa pokazuje szerszy problem funkcjonowania samorządu lokalnego – radni często ograniczają swoją aktywność do udziału w sesjach i głosowaniach, podczas gdy jednym z ich najważniejszych ustawowych obowiązków jest właśnie kontrola legalności i prawidłowości działań organu wykonawczego. Tymczasem to mieszkaniec, działający społecznie i bez mandatu publicznego, doprowadził najpierw do uchylenia jednego zarządzenia, a następnie do stwierdzenia nieważności kolejnego przez Wojewodę Lubelskiego.

W praktyce rodzi to pytanie, czy system kontroli wewnętrznej w gminie działał prawidłowo i czy rada gminy rzeczywiście realizowała swoje ustawowe obowiązki wobec mieszkańców, którzy finansują funkcjonowanie całego samorządu.

Poniżej pełna treść Rozstrzygnięcia Nadzorczego Wojewody Lubelskiego :

ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
stwierdzające nieważność zarządzenia Nr 441/26 Wójta Gminy Zamość z dnia 27 marca 2026 r.
w sprawie określenia opłat, zasad wynajmu i udostępniania świetlic wiejskich stanowiących mienie
Gminy Zamość
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r.
poz. 1153 i 1436 oraz z 2026 r. poz. 252)
stwierdzam nieważność
zarządzenia Nr 441/26 Wójta Gminy Zamość z dnia 27 marca 2026 r. w sprawie określenia opłat, zasad
wynajmu i udostępniania świetlic wiejskich stanowiących mienie Gminy Zamość
Uzasadnienie
Zarządzenie Nr 441/26 zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 24 kwietnia 2026 r.
Przedmiotowym zarządzeniem Wójt Gminy Zamość ustalił: stawki opłat najmu świetlic wiejskich
stanowiących mienie Gminy Zamość (§ 2, § 4 zarządzenia) oraz zasady wynajmowania i udostępniania świetlic
(§ 3, § 5 zarządzenia) – w tym również wzór wniosku o wynajęcie świetlicy (załącznik Nr 1 do zarządzenia)
oraz wzór umowy najmu świetlicy (załącznik Nr 2 do zarządzenia).
Zgodnie z § 7 zarządzenia, zarządzenie wchodzi w życie z dniem 27 marca 2026 r.
Należy zauważyć, iż kwestie ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej regulują przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.
o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679).
Zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące
jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat
za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei z treści art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Na mocy art. 4 ust. 2 ustawy organ stanowiący może zatem powierzyć organowi wykonawczemu
uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy – co w analizowanej sprawie nastąpiło przywołaną
w podstawie prawnej zarządzenia uchwałą Nr XXIII/229/12 Rady Gminy Zamość z dnia 29 sierpnia 2012 r.
w sprawie uchwalenia Regulaminu Świetlicy Wiejskiej (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2012 r. poz. 2780, ze zm.). W §
2 tej uchwały Rada Gminy upoważniła Wójta Gminy do ustalania cen i opłat za najem świetlic wiejskich.
Przechodząc do oceny legalności przedmiotowego zarządzenia należy wskazać, że zarządzenie to zostało
wydane z istotnym naruszeniem art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu
aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) z uwagi na to, że
nie uzależniono wejścia w życie zarządzenia od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa
Lubelskiego.
Należy podkreślić, że w piśmiennictwie i orzecznictwie aktualnie dominuje pogląd, zgodnie z którym
uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter
normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki
samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług
użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności
publicznej. Przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego
w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za
korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zawiera
bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, skierowanego do
nieograniczonego kręgu adresatów (osób korzystających z usług komunalnych o charakterze użyteczności
publicznej oraz korzystających z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu
terytorialnego), a sformułowane na jego podstawie normy mają charakter abstrakcyjny, gdyż znajdują
zastosowanie w wielu powtarzalnych sytuacjach.
W konsekwencji aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach
subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia
2018 r. sygn. II OSK 2868/17). Akty organów samorządu oparte na tych podstawach prawnych są aktami
prawa miejscowego i jako takie podlegają publikacji w dzienniku urzędowym.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku 25 lutego 2021 r. sygn. II SA/Sz
1091/20: „Wprawdzie w orzecznictwie sądowym istnieje rozbieżność co do kwalifikowania aktów regulujących
kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie
z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego, jednakże obecnie
przeważa pogląd, że akty, w tym zarządzenia organu wykonawczego wydane na skutek dalszego delegowania
kompetencji przez radę gminy, stanowią akty prawa miejscowego. Ocena charakteru aktów wydanych przez
organy gminy (radę gminy, organ wykonawczy) na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. była
przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że „niewątpliwie przewidziane
w art. 4 ust. 2 u.g.k. upoważnienie do powierzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu
terytorialnego uprawnień z art. 4 ust. 1 pkt 2 tego przepisu organom wykonawczym tych jednostek, odbiega od
zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 u.s.g. że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy
przepisów porządkowych). Nie może jednak wpływać na ocenę charakteru prawnego uchwał organów
stanowiących, gdyż o tym decyduje rodzaj materii regulowanych daną uchwałą.” (por. wyrok NSA z dnia
7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16, dostępny w Internecie). Zdaniem Sądu, rodzaj materii
unormowanej zarządzeniem jak i charakter norm prawnych w nim zawartych uprawniał Wojewodę do
potraktowania zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, w stosunku do którego istniał obowiązek jego
publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g.). Co do zasady akt taki wchodzi
w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy
(art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Jak trafnie ustalił
organ nadzoru, wymóg ogłoszenia zarządzenia i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został przez
Wójta spełniony, ponieważ w § 7 tego aktu postanowiono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.
Z kolei niezachowanie tych warunków świadczy o tym, że zarządzenie w sposób istotny narusza prawo”.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2024r. sygn. I GSK 960/23 stwierdził, że:
„Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest zarzut, że dokonując badania legalności
zarządzenia burmistrza, organ nadzoru nie może ustalić że uchwała Rady Miejskiej w Z. nie istnieje w obrocie
prawnym, w sytuacji gdy tej uchwały jako aktu prawa miejscowego nie ma, gdyż nie spełnia przesłanek
niezbędnych do uznania za taki akt. Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego,
którym jest akt prawa miejscowego, jest ostatnim stadium procedury prawodawczej. Bez spełnienia tego
wymogu akt normatywny nie wchodzi do obrotu prawnego i nie można go uznać za akt prawa miejscowego.
Nieogłoszenie uchwały powoduje bowiem, że nie może ona wywołać skutków prawnych. W konsekwencji
nie doszło do subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ww.

ustalenie wojewody było konieczne przy ocenie czy zarządzenie zostało wydane w oparciu o właściwe, czyli
legalnie prawidłowe, upoważnienie przekazujące kompetencje do jego wydania.”
Konsekwencją zaliczenia zarządzenia wójta gminy podejmowanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw.
z art. 4 ust. 2 o gospodarce komunalnej do aktów prawa miejscowego jest konieczność odnoszenia do
niego wszystkich wymogów dotyczących tej kategorii aktów prawnych.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów
prawa miejscowego jest ich ogłoszenie; zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.
Ustawa o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu
normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1); akty prawa miejscowego stanowione
przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku
urzędowym (art. 13 pkt 2); akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane
w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany
akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1).
Przepis art. 13 ww. ustawy zawiera zaś katalog aktów prawnych podlegających publikacji w wojewódzkim
dzienniku urzędowym. W myśl pkt 2 art. 13, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa
miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty
województwa, powiatu i gminy.
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku
urzędowym, przy czym brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków
prawnych.
Przedmiotowe zarządzenie jest obarczone również innymi wadami prawnymi.
W § 2 ust. 1 – 3 zarządzenia Wójt Gminy ustalił stawki opłat wynajmu świetlic wiejskich stanowiących
mienie Gminy Zamość w wartości „netto”. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 5 zarządzenia, wszystkie stawki są
stawkami netto, do których należy doliczyć aktualną stawkę VAT.
W ocenie organu nadzoru opłaty ustalane w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej muszą
być ostateczne i zawierać w sobie wartość usługi z uwzględnieniem podatku VAT. Zarządzenie Wójta (jako akt
prawa miejscowego) winno w sposób kompleksowy i jednoznaczny wskazywać w jaki sposób i na jakiej
podstawie zostanie ustalona wysokość ceny za wynajem świetlic wiejskich.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U.
z 2023 r. poz. 168 ze zm.), ceną jest wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest
obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Jak natomiast stanowi art. 3 ust. 2 ww. ustawy,
w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych
przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem
akcyzowym. Przez cenę rozumie się również stawkę taryfową.
W związku z powyższym stawki ustalone w zarządzeniu powinny uwzględniać należny podatek i zostać
podane w wartości brutto (razem z podatkiem). Stawka określona w zarządzeniu stanowi bowiem cenę
końcową, jaką zapłaci odbiorca usług. Podatek od towarów i usług (VAT) jest podatkiem cenotwórczym z tym,
że dla odbiorcy usług obojętnym jest, czy opłata zawiera ten podatek, czy nie. Podatek określa jedynie wartość
zobowiązań przedsiębiorcy z tego tytułu.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach z dnia 23 września 2025 r. sygn. II SA/Gl 731/25, w którym Sąd podkreślił konieczność
jednoznacznego określania wysokości opłat za korzystanie ze świetlic wiejskich – z uwzględnieniem
art. 3 ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. W ocenie Sądu opłaty ustalane w trybie
art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej muszą być bowiem ostateczne i zawierać w sobie wartość
usługi z uwzględnieniem podatku VAT.
Ponadto zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia, wynajem świetlicy odbywa się poprzez złożenie wniosku,
stanowiącego Załącznik nr 1 do zarządzenia.
Natomiast stosownie do treści § 3 ust. 4 zarządzenia – wzór umowy najmu świetlicy stanowi Załącznik nr
2 do zarządzenia. W ocenie organu nadzoru, zarządzenie Wójta, wprowadzające wzór wniosku o wynajem świetlic oraz wzór
umowy najmu świetlicy zostało wydane z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego
z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wskazany przepis nie przyznaje organowi
wykonawczemu kompetencji do określenia w sposób wiążący formy składania wniosków ani wzorów umów.
Wójt Gminy wydając przedmiotowe zarządzenie, stanowiące akt prawa miejscowego, powinien ściśle
działać w granicach upoważnienia ustawowego jak i upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Gminy,
stanowiącej akt prawa miejscowego.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej
mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Powyższy przepis zawiera normę
zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy
publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organy władzy publicznej działają na
podstawie i w granicach prawa. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu
ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z powołanego przepisu
Konstytucji wynika, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: „co nie jest prawem dozwolone jest
zakazane”. Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy
prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP.
Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15). Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz
domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę interpretacji przepisów kompetencyjnych
w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest
dozwolone (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01). Innymi słowy, jeżeli
organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub
pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – w przywołanym powyżej wyroku z dnia 23 września
2025 r. sygn. II SA/Gl 731/25, wskazał, że „ustawa nie przewiduje obowiązku zachowania szczególnej postaci
wniosku o wynajem, wobec czego każda forma, która w sposób dostateczny ujawnia wolę zainteresowanego,
powinna być uznana za dopuszczalną. Wprowadzenie obligatoryjnego wniosku stanowi faktyczne ograniczenie
dostępności świetlic, gdyż uzależnia możliwość skorzystania z obiektów od spełnienia dodatkowego wymogu
formalnego, niewynikającego z ustawy. Takie działanie narusza konstytucyjną zasadę legalizmu i prowadzi do
nieuzasadnionego rozszerzenia obowiązków obywateli. Jednocześnie przyjdzie zauważyć, że we wzorze wniosku
o wynajem świetlic (załącznik nr 2 do zarządzenia) oraz wzorze protokołu zdawczo-odbiorczego (załącznik nr
3 do zarządzenia) przewidziano określone zobowiązania po stronie wnioskodawcy. W tym miejscu podkreślenia
wymaga, że kształtowanie praw i obowiązków stron umowy najmu winno następować w drodze porozumienia
umownego, w ramach swobody umów wyrażonej w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
(Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.). Niedopuszczalne jest więc aby strony przyszłej umowy nie miały
wpływu na jej treść z uwagi na to, iż jej postanowienia reguluje zarządzenie Wójta narzucające jednostronne
formę złożenia wniosku oraz rozwiązania dla stron umowy. Określone zobowiązania mogą być o najwyżej
elementem samej umowy najmu. Zasadnym jest zatem stwierdzenie nieważności § 6 zarządzenia jako podjętego
z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 u.g.k. w zw. z art. 3531 k.c.”
Stosownie do brzmienia § 2 ust. 1 pkt 3 zarządzenia, dla członków organizacji i stowarzyszeń, oraz osób
szczególnie zaangażowanych w realizację zadań samorządu gminnego – stawka opłaty wynajmu świetlicy
wynosi 200,00 zł. netto.
Zgodnie z § 2 ust. 4 zarządzenia, dopuszcza się możliwość zawarcia umowy najmu na kwotę wyższą niż
ustalona w § 2 ust. 3 zaproponowaną przez Najemcę.
W myśl § 3 ust. 2 zarządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wynajem świetlicy może nastąpić
bez zachowania terminu, o którym mowa w ust. 1 § 3.
W ocenie organu nadzoru posłużenie się w przywołanych powyżej regulacjach ogólnymi, nieprecyzyjnymi
pojęciami: ”osób szczególnie zaangażowanych w realizację zadań samorządu gminnego”; „kwoty wyższej niż
ustalona w § 2 ust. 3 zaproponowanej przez Najemcę”; „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” skutkuje
sformułowaniem dyrektyw o niejasnej treści odwołujących się do kategorii ocenianych niejednoznacznie.
Należy mieć na uwadze, że przedmiotowe zarządzenie, jako akt prawa miejscowego, powinno być
zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych – tak by wynikało z niego,
kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu
i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Adresaci aktu nie mogą być zaskakiwani treścią
nieostrych czy też niepełnych przepisów. Regulacja uchwały winna również zapewniać ten sam poziom praw
i obowiązków dla adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy akty
te odnoszą się do sfery finansowej i wpływają na sytuację prawną ich adresatów. Właściwy sens tych
przepisów, jak również ich zakres obowiązywania, nie może być domniemywany w drodze skomplikowanej
wykładni celowościowej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych
i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli
demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. np. I. Wróblewska, Zasada państwa
prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Wśród szczegółowych reguł
wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji wymienia się m.in. przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa,
jawność i jasność prawa, a także zasadę określoności prawa (P. Winczorek „Komentarz do Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wyd. Liber, Warszawa 2000, s) 15).
Należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2002 r. (sygn. akt K
6/02, Legalis nr 54131) podniósł, iż przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny
i jasny. (…) Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów,
którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości
co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Z tak ujętej zasady określoności wynika, że
każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego –
dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów.
Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają
obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Postanowienia wynikające
z art. 2 Konstytucji RP, rozumieć należy jako dyrektywę takiego tworzenia regulacji prawnej, by sytuacja
prawna jednostki była czytelna i jednoznaczna, bowiem realizacja tego założenia daje obywatelowi szansę
zrozumienia efektów działalności organu wykonawczego i właściwego wywiedzenia zakresu jego uprawnień
wynikających z regulacji prawnej. Każdy przepis prawny winien być skonstruowany tak by jego treść była
oczywista i aby wyrażała intencje prawodawcy w sposób dokładny i zrozumiały.
W § 3 ust. 6 i 7 zarządzenia wskazano, że: „Najemca jest osobą odpowiedzialną za przyjęcie obiektu, nadzór
nad korzystaniem z obiektu oraz zdanie obiektu w stanie w jakim został przyjęty” (ust. 6). „Za szkody
spowodowane w okresie najmu odpowiada Najemca. Usunięcie szkód nastąpi w sposób ustalony przez strony”
(ust. 7).
Należy zauważyć, że kwestie odpowiedzialności za szkodę powstałą na terenie obiektu użyteczności
publicznej nie mieszczą się w granicach upoważnienia z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce
komunalnej.
Kwestie odpowiedzialności cywilnoprawnej rozstrzyga ustawodawca w Kodeksie cywilnym, nie zaś organ
gminy w drodze wydanego przez siebie zarządzenia. Modyfikacja tych regulacji może nastąpić wyłącznie na
podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego lub w drodze umowy zawartej pomiędzy stronami.
Podkreślić należy, że zarówno gmina, jak i poszczególni jej członkowie, korzystający z obiektu gminnego,
zobowiązani są do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. Nie
budzi bowiem wątpliwości, że stosunki prawne pomiędzy właścicielem obiektu, a osobą uprawnioną do
korzystania z niego, mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego. Zbyteczne zatem
jest regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.
W tym miejscu wskazać trzeba, że akty prawa miejscowego muszą być zakotwiczone w reżimie
upoważnienia ustawowego i w całości je wypełniać. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą
w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest
upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza
zakres upoważnienia ustawowego.
W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr 441/26 jest uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

Wersja do druku