Radni Rady Gminy Zamość kolejny raz przyjęli uchwałę z istotną wadą prawną

W dniu 30 marca 2022 roku Wojewoda Lubelski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Nr XLI/384/22 Rady Gminy Zamość z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zamość w 2022 roku, w części obejmującej § 10 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały.

ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR PN- II.4131.109.2022
z dnia 30 marca 2022 r.
stwierdzające nieważność uchwały Nr XLI/384/22 Rady Gminy Zamość z dnia 24 lutego 2022 r.
w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności
zwierząt na terenie Gminy Zamość w 2022 roku, w części obejmującej § 10 Programu, stanowiącego
załącznik do uchwały.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r.
poz. 559). stwierdzam nieważność
uchwały Nr XLI/384/22 Rady Gminy Zamość z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki
nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zamość w 2022
roku, w części obejmującej § 10 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XLI/384/22 Rady Gminy Zamość została doręczona organowi nadzoru 4 marca 2022 r.
W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały zostały powołane przepisy art. 11a ust. 1, ust. 2 i ust. 3a-5
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572). Zgodnie z art. 11a powołanej
ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, określa, w drodze
uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania
bezdomności zwierząt (ust. 1).
Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt
(ust. 2).
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan
sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych
osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3 i 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6,
może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa
w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób
wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Przytoczone przepisy ustawy określają obligatoryjne (ust. 2 i ust. 5) oraz fakultatywne (ust. 3 i ust. 3a)
elementy uchwalanego przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi.
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchwała podejmowana na podstawie
art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem – obok
postanowień indywidualno-konkretnych – postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym (por. np.
wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/16).
W § 10 Programu, Rada Gminy postanowiła, że na realizację programu w 2022 roku przeznacza się kwotę
126.000,00 zł (słownie: sto dwadzieścia sześć tysięcy złotych) w tym na:
·odłapywanie, usługi sanitarne 25.000,00 zł
·zabiegi weterynaryjne 30.000,00 zł
·umieszczenie w schronisku 70.000,00 zł
·zakup karmy 1000,00 zł
W ocenie organu nadzoru regulacja § 10 uchwały nie wypełnia dyspozycji art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.
Zgodnie ze stanowiskiem ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 11a
ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20 wywiódł: „Użyte
przez ustawodawcę określenie: „sposób wydatkowania” środków finansowych, oznacza przedstawienie
w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych
przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu”. (por. także wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; a także m. in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Go 485/18, z 19 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Go 68/18; wyroki WSA w Krakowie z 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 104/21 z 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 115/21; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. II SA/Op 253/15; wyrok WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2021r., sygn. akt II SA/Sz 69/21; wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2572/19).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż w uchwalonym przez Radę
Gminy Zamość programie opieki nad zwierzętami nie określono w sposób wyczerpujący kwestii sposobu
finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie.
Rada Gminy w § 10 Programu ograniczyła się jedynie do przedstawienia ogólnej kwoty środków
przeznaczonych na realizację programu – 126 000,00 zł oraz wskazania zadań, na jakie środki te zostaną
przeznaczone.
W przyjętych postanowieniach całkowicie pominięto określenie wysokości środków na realizację zadań
określonych w art. 11a ust. 2 pkt 5-8 ustawy o ochronie zwierząt, tj.: poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 5), usypianie ślepych miotów (pkt 6), zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym (pkt 7) oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 8).
Za ujęcie w sposób wyczerpujący kwestii sposobu finansowania zadań przewidzianych w programie
nie można również uznać określenia kwot łącznych dla zadań określonych jako odłapywanie, usługi sanitarne oraz zabiegi weterynaryjne.
Takie zapisy są nieczytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. W żaden sposób nie wynika bowiem z niego, jakie oraz w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe określone w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 535/21
orzekł: „w pełni należy podzielić zarzut skargi, co do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. Jak wynika bowiem
z treści § 18 pkt 2 programu wysokość środków przeznaczonych na realizacje programu w roku 2021 wynosi 27.000 zł. Natomiast w myśl § 18 pkt 3 programu wysokość środków dla poszczególnych zadań kształtuje się następująco: 1) utrzymywanie zwierząt bezdomnych w schronisku oraz ich odławianie i sterylizację – 24.000 zł.; 2) wyżywienie, materiały – 3.000 zł. W ocenie Sądu tak określony sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje programu nie odpowiada wymogom powołanego wyżej art. 11a ust. 5 u.o.z.
Wskazując w zasadzie jedynie wysokość środków przeznaczonych na realizacje programu Rada Miejska
w Piątku wykonała tylko częściowo ciążący na niej obowiązek, wynikający z przywołanej normy prawnej.
Pominęła natomiast kwestię sposobu wydatkowania tych środków, poprzez wskazanie sposobu
rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte
w programie, i to nie tylko na cel dokarmiania wolno żyjących kotów, jak podnosi strona skarżąca, ale również odnośnie pozostałych celów programu, wymienionych w § 2. W ocenie Sądu tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami”.
Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 listopada
2021r., sygn. akt VIII SA/Wa 669/21 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia
16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 683/21.
W przywołanym wyroku z dnia 16 września 2021 r. WSA w Olsztynie podkreślił, że „działając w zakresie
ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze
uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. – pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. (…) Zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 43.000 zł. Oczywistym jest, że jest to suma, która nie zaspokoi wszystkich potrzeb, ale powinna uwzględniać wszystkie zadania Gminy objęte programem. Zaskarżone unormowanie prawidłowo określa środki przeznaczone na sterylizację i kastrację psów i kotów. Natomiast zbyt ogólnie przeznaczono sumę 20.000 zł na usługi w tym opiekę weterynaryjną oraz kwotę 17.500 zł na materiały i koszty utrzymania zwierząt. Program powinien rozdzielać środki finansowe na poszczególne usługi i materiały
objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na
umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku, wszczepienie czipów, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizację i kastrację zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, utrzymanie bezdomnych zwierząt gospodarskich przez gospodarstwo rolne, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt. Innymi słowy, Rada Gminy nie określiła jakie środki powinny być przeznaczane na poszczególne zadania związane z realizacją ustawowych zadań wyszczególnionych w treści art. 11 a ust 2 u.o.z. Dokonany podział w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, prócz sterylizacji i kastracji zwierząt, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z.”.
W świetle przedstawionej wyżej wykładni należy uznać, że rozwiązanie przyjęte w § 10 Programu,
przyjętego przedmiotową uchwałą Rady Gminy Zamość nie stanowi wypełnienia upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a w konsekwencji uchwała Nr XLI/384/22 jest obarczona istotną wadą prawną.
Powyższe stanowisko organu nadzoru zostało przedstawione organom wykonawczym gmin w pismach
z dnia 23 lipca 2021 r., znak: PN-II.40.37.2021 oraz z dnia 20 stycznia 2022r., znak: PN-II.40.3.2022.
W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLI/384/22 we wskazanym zakresie, jest
uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego
doręczenia.

Wersja do druku