W dniu 02 listopada 2021 roku odbyło się posiedzenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie. Kolegium w trakcie posiedzenia stwierdziło nieważność uchwały Nr XXXVI/320/21 Rady Gminy Zamość z dnia 30 września 2021 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku sołectwa Płoskie w sprawie
przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na 2022 r., z powodu naruszenia art. 5 ust. 9 ustawy
z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r., poz. 301 ze zm).
Uchwała Rady Gminy Zamość, o której mowa w sentencji, wpłynęła do Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Lublinie 5 października 2021 r.. W wyniku jej zbadania w trybie nadzoru
Kolegium podjęło uchwałę Nr 130/2021 z 19 października 2021 roku w sprawie wszczęcia
postępowania nadzorczego uznając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Postanowieniami tej uchwały Rada Gminy Zamość odrzuciła wniosek sołectwa Płoskie
w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego na 2022 rok na sfinansowanie
przedsięwzięcia pn. „Opracowanie dokumentacji projektowej budowy Wiejskiego Domu Kultury
z garażem dla OSP w m. Płoskie”.
Z uzasadnienia stanowiącego załącznik do uchwały wynika, że wniosek sołectwa Płoskie
uchwalony został przez zebranie wiejskie 12 września 2021 roku, a wydatki na przedsięwzięcie
miały wynieść 69.521,90 zł. Zostały one zaplanowane w wysokości, o której sołectwo zostało
poinformowane pismem z 27 lipca 2021 r. o wysokości środków finansowych przypadających na
fundusz sołecki w 2022 roku dla sołectwa Płoskie. Rozpatrując złożony wniosek stwierdzono, że
„analizą Wójta powinna być objęta możliwość realizacji wniosku za kwotę określoną
w przywołanym wyżej piśmie z dnia 27 lipca 2021 roku – czyli 69.521,90 zł”. Mając to na uwadze,
13 września 2021 roku wójt wystąpił z „zapytaniem szacunkowym” do kilku oferentów o wstępną
wycenę dokumentacji projektowo-kosztorysowej w ramach zadania inwestycyjnego pn. „Budowa
Wiejskiego Domu Kultury z garażem dla OSP w m. Płoskie”. W odpowiedzi wpłynęły 4 oferty 2
z cenami brutto: 123.000 zł, 110.700,00 zł, 104.550,00 zł i 43.550,00 zł. W ocenie wójta trzy
pierwsze znacząco przewyższały kwotę środków funduszu sołeckiego przewidzianą na realizację
wnioskowanego zadania, a czwarta wydawała się być rażąco niska w stosunku do pozostałych.
Dlatego w podsumowaniu odrzucenia wniosku sołectwa stwierdził on, że „przeprowadzona analiza
złożonego przez Sołtysa wniosku nie daje gwarancji możliwości jego realizacji w ramach budżetu
2022 roku”. W oparciu o powyższe, pismem z 17 września 2021 roku, wójt gminy Zamość
poinformował sołtysa sołectwa Płoskie o odrzuceniu wniosku z powodu niespełnienia warunków
zawartych w art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim. Pismo doręczone zostało sołtysowi drogą
elektroniczną 18 września br. Ten ostatni, z zachowaniem terminu określonego w art. 5 ust. 6
ustawy o funduszu sołeckim, podtrzymał wniosek sołectwa Płoskie o przyznanie środków na
wspomniany cel. Rada Gminy Zamość na sesji 30 września 2021 r. wniosek ten odrzuciła.
W odpowiedzi na uchwałę Kolegium RIO w sprawie wszczęcia postępowania nadzorczego
do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie wpłynęło wyjaśnienie Rady Gminy Zamość,
w którym wskazała ona na dodatkowe okoliczności i argumenty, które wzięła pod uwagę przy
podejmowaniu kwestionowanej uchwały. Zdaniem Rady Gminy istotą wyodrębnienia w budżecie
gminy środków stanowiących fundusz sołecki jest umożliwienie sołectwom ich przeznaczenia na
zadania, które mieszczą się w ogólnie pojętych zadaniach gminy i, których wartość nie przekracza
ustalonego dla danego sołectwa limitu. Wskazano, że samorządowe decyzje w zakresie realizacji
gminnych zadań inwestycyjnych powinny dotyczyć całości zadania, a opracowanie dokumentacji
jest tylko jednym z jego elementów. Takie spojrzenie na zagadnienie, zdaniem Rady, zabezpiecza
ustawowy nakaz wydatkowania środków publicznych w sposób racjonalny, na co wskazuje art. 44
ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Stąd też treść art. 233 i 239 ustawy
o finansach publicznych daje wskazanym organom gminy uprawnienia do inicjatywy w sprawie
sporządzenia projektu uchwały budżetowej i jej podejmowania. W piśmie podkreślono, że wniosek
sołectwa Płoskie w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego 2022 roku w swoisty
sposób zastępuje decyzje właściwych organów gminy w dysponowaniu gminnymi finansami i jest
sprzeczny z treścią przywołanych powyżej i innych artykułów ustawy o finansach publicznych.
Wniosek sołectwa Płoskie wszczyna realizację inwestycji o wartości około 3 mln złotych, podczas
gdy obecne własne możliwości inwestycyjne Gminy wynoszą rocznie 6 mln złotych i są to
wyłącznie środki pochodzące z kredytu. Wskazano dodatkowo, że dokumentacja i pozwolenia
budowlane mają trwałość trzech lat. Na podkreślenie, zdaniem Rady, zasługuje fakt, że decyzję
o tak strategicznym znaczeniu dla zarządzania gminnymi finansami podjęło 21 mieszkańców
m. Płoskie, w obecności 41 uczestników zebrania wiejskiego, a uprawnionych do udziału
w zebraniu wiejskim było 1914 mieszkańców (frekwencja w trakcie zebrania wiejskiego wyniosła
2,14%).
Rada Gminy Zamość nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium RIO, zgodnie z którym
brak jest możliwości odrzucenia przez Wójta wniosku sołectwa, gdyż spełnia on wymogi formalne
określone w art. 5 ust. 2-4 ustawy o funduszu sołeckim i wskazała, że jej zdaniem treść art. 5 ust. 3
tej ustawy daje możliwość szerszej oceny skutków złożonego wniosku sołectwa dla zarządzaniem 3
gminnymi finansami. Zdaniem strony sformułowanie „w ramach środków określonych dla danego
sołectwa” pozwala rozwinąć analizę możliwości realizacji wniosku w zgodności z treścią ustawy
o finansach publicznych, a zawężenie oceny wyłącznie do porównania kwot ujętych we wniosku
sołectwa i zarządzeniu wójta gminy prowadzi do sytuacji opisanej powyżej. Rada wskazała
również, że przy uchwalaniu budżetu ograniczona jest przepisem art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu
sołeckim i nie zajdą przesłanki, aby na etapie uchwalania budżetu gminy mogła odrzucić
kwestionowany wniosek. Zastosowanie wykładni jaką przedstawiło Kolegium w zawiadomieniu
o wszczęciu postępowania prowadzi do konieczności uwzględnienia przez Radę Gminy
wskazanego we wniosku sołectwa zadania w budżecie gminy 2022 roku i przedsięwzięciach
wieloletniej prognozy finansowej. Rada Gminy jest zdania, iż podjęcie takiej decyzji na etapie
projektowania budżetowego 2022 roku jest nieuzasadnione i uniemożliwia planowanie i realizację
innych inwestycji ważniejszych i pilniejszych dla gminy. Rada zarzuciła Kolegium
nieuwzględnienie we wszczęciu postępowania zagadnienia wpływu tak określonego wniosku
sołectwa Płoskie na wnioski pozostałych 34 sołectw gminy Zamość dotyczących przeznaczenia
środków funduszu sołeckiego.
Na zakończenie swej argumentacji Rada Gminy wskazała, iż wykładnia przepisów ustawy
o funduszu sołeckim winna być dokonywana z uwzględnieniem ogólnego podziału kompetencji
pomiędzy organami, tak aby inicjatywa sołecka o przeznaczeniu środków funduszu nie zastępowała
kompetencji Rady Gminy do decydowania o realizacji strategicznych dla gminy przedsięwzięć
inwestycyjnych i zarządzania gminnymi finansami. Zdaniem Rady ocena możliwości realizacji
wniosku w ramach środków przyznanych sołectwu ma więc w sprawie istotne znaczenie formalne.
Stąd też Rada Gminy uznała, iż na obecnym etapie rozpatrywania wniosku aspekt finansowy
uzasadniał jego odrzucenie, gdyż zakres przedsięwzięcia przekracza środki przyznane sołectwu.
Kolegium przeanalizowało argumenty Rady Gminy Zamość zawarte w uzasadnieniu badanej
uchwały a także w nadesłanych, przy piśmie z 28 października 2021 r., wyjaśnieniach.
W posiedzeniu Kolegium, które odbyło się 2 listopada br., wziął udział wójt gminy Zamość
p. Ryszard Gliwiński. W trakcie swojego wystąpienia wójt podtrzymał stanowisko przedstawione
w toku postępowania.
Przechodząc do analizy prawnej przedstawionego stanu faktycznego sprawy, na wstępie
należy zauważyć, że w ocenie Kolegium ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim
reguluje w sposób kompleksowy zasady tworzenia funduszu sołeckiego, zarówno od strony
merytorycznej jak i proceduralnej. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 9 ustawy o funduszu sołeckim
w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy odrzuca wniosek niespełniający
warunków określonych w art. 5 ust. 2-4 ustawy lub podtrzymany po terminie. Oznacza to, że
dokonywana na tym etapie procedowania nad wnioskiem ocena rady, jak i poprzedzająca ją ocena
wójta, może dotyczyć jedynie warunków formalnych. W istocie warunki te mają charakter
proceduralny. Ustawodawca celowo bowiem założył, że środki opisane we wniosku sołectwa, 4
o rozdysponowaniu których zadecyduje ostatecznie rada gminy w uchwale budżetowej, muszą
w pierwszej kolejności znaleźć swój wyraz w pisemnym wniosku spełniającym przesłanki formalne
dla niego przewidziane, którym uchybienie spowoduje, że w ogóle nie będzie procedowany
i zostanie odrzucony. Na tym etapie postępowania z wnioskiem nie dochodzi zatem do
merytorycznej jego oceny z perspektywy realizowania celów i wysokości przeznaczonych środków
(o ile koszty wskazane we wniosku nie przekraczają kwot wskazanych w zawiadomieniu).
W analizowanej sprawie wspomnianych uchybień formalnych, o których mowa w art. 5
ust. 9 ustawy, nie sposób się dopatrzyć. Ilość mieszkańców, która wzięła udział w zebraniu
wiejskim i podejmowała decyzje w sprawie przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego na
2022 rok pozostaje bez znaczenia dla sprawy z uwagi na zapisy statutu sołectwa. W statucie tym,
będącym załącznikiem Nr 15 do uchwały Nr L/486/18 Rady Gminy Zamość z dnia 15 października
2018 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2018 r. poz. 5672), w § 21
ust. 1 wskazano, że zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy sołectwa zostali o nim
prawidłowo zawiadomieni, zgodnie z wymogami statutu. Natomiast z § 23 ust. 1 statutu wynika, że
uchwały zebrania wiejskiego zapadają zwykłą większością głosów tzn. liczba głosów „za” musi być
większa od liczby głosów „przeciw”. W tym zakresie nie przewidziano szczególnych regulacji
w zakresie kworum, tak jak uczyniono to w § 26 ust. 1 statutu, dotyczącym dokonania ważnego
wyboru sołtysa i rady sołeckiej, podczas którego na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista
obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Zatem decyzja 21 osób z 41
obecnych na zebraniu sołeckim spełnia warunki procedowania nad podziałem środków z funduszu
sołeckiego określone w statucie sołectwa.
Jak wynika z uzasadnienia do uchwały Rada Gminy uznała, podobnie jak wójt, że wniosek
sołectwa spełnia warunki z art. 5 ust. 2 i 4 ustawy o funduszu sołeckim, a należy odrzucić go
z uwagi na niespełnienie warunku z art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim. Zgodnie z tym
przepisem wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na
obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji,
o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. W ocenie
Kolegium RIO wniosek sołectwa spełnia ten warunek. Określa on bowiem przewidziane do
realizacji przedsięwzięcie wraz ze wskazaniem jego kosztów oraz uzasadnieniem, a przyjęte we
wniosku koszty mieszczą się w ramach środków określonych dla tego sołectwa. Zdaniem Kolegium
ocena czy środki finansowe wskazane we wniosku pozwalają na realizację przedsięwzięcia w
danym roku budżetowym wykracza poza formalną ocenę wniosku, tym samym podjęta przez Radę
uchwała narusza art. 5 ust. 9 ustawy o funduszu sołeckim. Ocena ta, pomimo powołania się na
niespełnienie warunku określonego w art. 5 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim, ma jednak charakter
ogólnej oceny możliwości wykonania zadania za wskazaną kwotę, podczas gdy na tym etapie
dopuszczalna jest jedynie ocena poprawności formalnej wniosku w oparciu o art. 5 ust. 2 – 4 ustawy, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA
w Warszawie z 27 listopada 2017 r. II GSK 2661/17, wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2018 r. I SA/
Łd 124/18). Odnosząc się do zastrzeżenia zgłoszonego przez Radę w złożonych wyjaśnieniach,
Kolegium nie podważa kompetencji organów gminy w sprawie sporządzenia projektu uchwały
budżetowej i uchwalania budżetu, zwraca jednak uwagę na ograniczenia wynikające z przepisów
szczególnych, którymi są przepisy ustawy o funduszu sołeckim. Przepisy te wyłączają kompetencje
organów gminy w zakresie decydowania o przeznaczeniu określonej w budżecie gminy puli
środków, przenosząc je na organ uchwałodawczy sołectwa (zebranie wiejskie). Jeżeli sołectwo
złoży w terminie odpowiadający przepisom prawa wniosek, wójt gminy ma obowiązek uwzględnić
jego treść w projekcie uchwały budżetowej, a rada gminy w uchwale budżetowej (wyrok WSA
w Lublinie z 30 lipca 2020 r. I SA/Lu 343/20). Niesłuszny jest zatem pogląd Rady Gminy, iż tak
sformułowany wniosek sołectwa przekracza uprawnienia przyznane sołectwu oraz narusza
kompetencje organów gminy określone w przepisach art. 233 i 239 ustawy o finansach
publicznych.
Wskazany przez Radę Gminy przepis art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych będzie
miał zastosowanie dopiero na etapie wykonywania uchwały budżetowej. W sytuacji gdy ceny usług
będą przekraczały kwotę przewidzianą przez sołectwo na realizację przedsięwzięcia i Rada Gminy
nie zdecyduje o zwiększeniu środków na jego realizację, wówczas wójt będzie mógł odstąpić od
realizacji wskazanego w uchwale budżetowej przedsięwzięcia. W takiej sytuacji sołectwo będzie
miało zagwarantowaną możliwość zmiany przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego na inne
przedsięwzięcia w trybie określonym w przepisach ustawy o funduszu sołeckim.
Na tę uchwałę przysługuje Radzie Gminy Zamość prawo wniesienia skargi – za
pośrednictwem Kolegium RIO w Lublinie – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Lublinie, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.
