W dniu 25 sierpnia 2022 r. w trakcie XLVI sesji Rady Gminy Zamość radni podjęli uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Szopinek – etap II w Gminie Zamość. W dniu 30 września 2022 roku Wojewoda Lubelski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie nieważności uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego służby prawne wojewody stwierdziły:
Uchwała Nr XLVI/417/22 Rady Gminy Zamość z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Szopinek – etap II w Gminie Zamość została doręczona
organowi nadzoru w dniu 2 września 2022 r.
Powołując się na przepis art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) Rada Gminy Zamość uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego części miejscowości Szopinek – etap II w Gminie Zamość.
W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U. z 2021 r. poz. 1741 z późn. zm.), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza
on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie
realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych
gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu
stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób zupełny, precyzyjny
i szczegółowy normują problematykę planowania przestrzennego w gminie, zwłaszcza zaś postępowania
planistycznego, w tym poszczególne etapy procedury planistycznej, jak również właściwe organy do jej
realizacji oraz ich kompetencje (art. 15 i 17 ustawy).
Zgodnie zaś z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad
sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie
właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W ocenie organu nadzoru uchwała Nr XLVI/417/22 została podjęta z istotnym naruszeniem zasad
sporządzania planu miejscowego.
Uchwała Rady Gminy Zamość w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części
miejscowości Szopinek – etap II w Gminie Zamość w ocenie organu nadzoru narusza przepisy art. 15 ust.2
pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozgraniczenia liniami
rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w sposób
i stopniu określonym w art.. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rada Gminy Zamość w § 15 przedmiotowej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem MU TEREN
ZABUDOWY MIESZKANIOWEJ JEDNORODZINNEJ I ZABUDOWY USŁUGOWEJ określiła
przeznaczenie podstawowe terenów obejmujące:
1) funkcje mieszkaniowe w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej;
2) funkcje usługowe, w tym usługi publiczne;
3) funkcje usługowe komercyjne (m.in. hurtownie, składy, przetwórstwo rolne, młyny, kaszarnie);
4) funkcje rzemiosła i produkcji, składy, magazyny;
5) funkcje związane z obsługą tranzytowego ruchu drogowego (m.in. handel, gastronomia, hotelarstwo).
W §16 przedmiotowej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem MNU TEREN ZABUDOWY
MIESZKANIOWEJ Z USŁUGAMI Rada Gminy Zamość określiła przeznaczenie podstawowe terenów
obejmujące:
1) funkcje mieszkaniowe w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej;
2) funkcje usługowe, w tym usługi publiczne;
3) funkcje usługowe komercyjne (m.in. hurtownie, składy, przetwórstwo rolne, młyny, kaszarnie);
4) funkcje rzemiosła i produkcji, składy, magazyny;
5) funkcje związane z obsługą tranzytowego ruchu drogowego (m.in. handel, gastronomia, hotelarstwo).
Z analizy przywołanych wyżej zapisów uchwały wynika, iż mimo różnych symboli ustalenia dla obu
terenów są identyczne a ponadto jako przeznaczenie terenu, na terenie oznaczonym symbolem MU
i symbolem MNU, wprowadzono sprzeczne funkcje.
Ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, różnych funkcji to jest zabudowy
mieszkaniowej jednorodzinnej, hurtowni, składów, przetwórstwa rolnego, młynów, kaszarni, składów,
magazynów, handlu, gastronomii, hoteli, stoi w sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art.1 ust.2
pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przyjmuje ład przestrzenny za podstawę
działań planistycznych, z uwagi na różny sposób użytkowania tych terenów. Zagospodarowanie terenu dla
potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, ale
także funkcjonalnego, stanowi funkcję rozłączną i sprzeczną z zabudową produkcyjną, składów, magazynów
(wyrok WSA W Bydgoszczy z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 187/17).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie
miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym
przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei, stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia
Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), podstawowe barwne oznaczenia
graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu
miejscowego, określa załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. W związku z wyjątkowym charakterem regulacji
§ 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego podlega ona wykładni ścieśniającej, która ponadto – jako zawarta w akcie
podustawowym – nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem przyjąć, że na podstawie § 9 ust. 4 przywołanego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego dopuszczalne jest, wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub
różnych zasadach zagospodarowania bez ich wydzielenia.
Reasumując, treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa
własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany
w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych
wątpliwości co do funkcji danego terenu.
Uchwała Nr XLVI/417/22 nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenów przy czym ustalenia
w tym zakresie sa sprzeczne wewnętrznie. Rada Gminy Zamość przyjmując szeroki zakres przeznaczenia
terenów scedowała swoje kompetencje, wynikające z art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym na inny podmiot (inwestora czy też organy administracji architektoniczno
– budowlanej), co jest niedopuszczalne oraz stanowi o naruszeniu przepisów art. 4 ust.1
i art. 15 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.
Pismem z dnia 28.09.2022 r. Wójt Gminy Zamość złożył wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie negując
zastrzeżenia organu nadzoru do uchwały oraz podnosząc, iż plan jest zgodny z ustaleniami Studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zamość.
Powyższe wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie dotyczą wskazanych w zawiadomieniu
o wszczeciu postepowania zarzutów.
Organ nadzoru, wszczynając postępowanie nadzorcze, nie stwierdził naruszenia ustaleń studium. Wskazał
natomiast iz wadliwe jest ustalenie różnych funkcji na jednym terenie bez wprowadzenia linii
rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Studium gminy
określa kierunki zagospodarowania terenów natomiast plan miejscowy rozstrzyga o przeznaczeniu terenów,
oddzielając liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,
czego zabrakło w ocenianym planie.
W judykaturze podkreśla się, że obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego
zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania , które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję
ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność
terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były
uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Z tego też względu konieczne jest
określenie linii rozgraniczających, które w sytuacji przyjętej wielofunkcyjności terenu pozwolą w sposób
niebudzący wątpliwości odczytać sposób zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia linii
rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich
oznaczenia wynika z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu
projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedmiotowa uchwała na terenie oznaczonym symbolem MU i MNU wprowadza jako przeznaczenie
terenu sprzeczne ze sobą funkcje, tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej , teren zabudowy
usługowej, teren zabudowy obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Tymczasem istota planowania
przestrzennego sprowadza się do ustalenia przeznaczenia objętych planem terenów, ich sposobów
zagospodarowania oraz warunków zabudowy, w taki sposób aby nie budziło ono żadnych w tej kwestii,
nie prowadziło do niepewności co do możliwości wykorzystania gruntów oraz nie skutkowało
nieuprawnionym naruszeniem praw właścicieli czy użytkowników wieczystych. Określenie zatem w części
tekstowej planu – w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego – więcej niż jednego przeznaczenia
terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało, w myśl przywołanych
powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego, do ustalenia linii rozgraniczających, w tym
ich wrysowania w części rysunkowej stanowiącej „ilustrację graficzna tekstu” (Planowanie i zagospodarowanie
przestrzenne Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006 r., s.157-158, wyrok NSA z dnia
10 maja 2017 r. sygn.. akt II OSK 1649/16).
Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż istotne
naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania,
a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości
lub w części.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.
Jednocześnie informuję, iż na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego
otrzymania.
