Plan ogólny unieważniony, a w piśmie do WSA kolejna pomyłka. Kto weryfikuje dokumenty Rady Gminy Zamość?

Plan ogólny Gminy Zamość miał być jednym z najważniejszych aktów prawa miejscowego ostatnich lat. Rada Gminy uchwaliła go 26 sierpnia 2026 r. Miesiąc później, 29 września, Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność całej uchwały.

Powodem nie była zakwestionowana procedura konsultacji społecznych ani cały przyjęty przez Gminę model zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru wskazał konkretną wadę dotyczącą sposobu rozszerzenia dwóch obszarów uzupełnienia zabudowy na trzech działkach w miejscowości Zawada.

Sprawa jest jednak szersza. Dzień przed uchwaleniem planu Gmina opublikowała obszerną odpowiedź Wójta na pytanie mieszkanki dotyczące możliwości zabudowy jej działki. Wójt tłumaczył wówczas mieszkańcom ograniczenia wynikające z reformy, algorytmów i przepisów. Po stwierdzeniu nieważności planu, podczas sesji 30 września, mówił natomiast radnym o „uwagach technicznych” i stwierdził, że zdaniem Wojewody „urbaniści przekroczyli uprawnienia”.

Sprawdzamy, co rzeczywiście wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego i gdzie wypowiedzi Wójta wymagają dodatkowego wyjaśnienia.

Pytanie mieszkanki i odpowiedź dzień przed sesją

19 sierpnia 2026 r. mieszkanka Gminy Zamość zwróciła się do Wójta o ponowne przeanalizowanie projektu planu ogólnego i umożliwienie zabudowy większej części działki o powierzchni 24 arów.

Odpowiedź Wójta została opublikowana na oficjalnej stronie Gminy 25 sierpnia – dzień przed XXVIII sesją Rady Gminy, podczas której radni mieli zdecydować o przyjęciu planu.

Nie była to wyłącznie odpowiedź dotycząca konkretnej nieruchomości. Wójt przedstawił szeroką ocenę całej reformy planowania przestrzennego, jej skutków społecznych oraz sytuacji, w której – jego zdaniem – znalazła się Gmina.

Wójt pisał m.in.:

„Urbaniści nie mogli wyznaczyć w Gminie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, a określenie obszarów uzupełnienia istniejącej zabudowy wynikało także z narzuconych odgórnie algorytmów i wzorów”.

Jednocześnie przekonywał, że uchwalenie planu jest rozwiązaniem mniej niekorzystnym niż jego odrzucenie:

„Nie widzę alternatywy, która nie spowoduje poważniejszych problemów”.

oraz:

„W mojej ocenie negatywne skutki społeczne uchwalenia PLANU są więc znacznie mniejsze niż jego odrzucenia”.

26 sierpnia Rada Gminy Zamość uchwaliła plan ogólny.

Zamość wśród około 35 proc. gmin

Gmina Zamość znalazła się w grupie samorządów, które zdążyły przyjąć nowe dokumenty planistyczne przed końcem sierpnia.

Według danych Ministerstwa Rozwoju i Technologii do 31 sierpnia 2026 r. w Polsce uchwalono i opublikowano 877 planów ogólnych, z czego 831 już obowiązywało. Oznacza to, że plan uchwaliło i opublikowało około 35 proc. wszystkich gmin.

Wynik przekroczył zmieniony wskaźnik Krajowego Planu Odbudowy, który zakładał uchwalenie planów przez co najmniej 744 gminy.

W tle również pieniądze z KPO

Reforma ma również wymiar finansowy.

Gminy mogły uzyskiwać refundację kosztów przygotowania dokumentów planistycznych ze środków Krajowego Planu Odbudowy. W programie na sporządzenie, uchwalenie i ogłoszenie planów ogólnych przewidziano łącznie ponad 457 mln zł.

Nie oznacza to jednak, że stwierdzenie nieważności planu Gminy Zamość automatycznie oznacza utratę przez nią środków KPO.

W przypadku Gminy Zamość wymaga odrębnego ustalenia, czy złożono wniosek o refundację, jaka była jego wartość, czy środki zostały przyznane lub wypłacone oraz czy rozstrzygnięcie nadzorcze będzie miało wpływ na ich rozliczenie.

Istotne są również koszty samego przygotowania planu oraz postanowienia umowy z wykonawcą dotyczące odpowiedzialności za wady opracowania i kosztów ich usunięcia.

29 września – Wojewoda unieważnia cały plan

Rozstrzygnięciem nadzorczym IF-II.4131.55.2026 z 29 września 2026 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność całej uchwały Nr XXVIII/269/26 Rady Gminy Zamość.

Organ nadzoru uznał, że uchwała została podjęta z:

„istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu ogólnego polegającym na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru uzupełnienia zabudowy”.

Problem dotyczył dwóch obszarów uzupełnienia zabudowy w Zawadzie: 167OUZ w granicach działki nr 492/14 oraz 165OUZ obejmującego działki nr 495/2 i 495/3.

Według Wojewody rozszerzenie OUZ objęło grunty chronione klasy RII znajdujące się w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej.

Organ nadzoru stwierdził, że obszar uzupełnienia zabudowy został w ten sposób poszerzony:

„w zakresie szerszym niż dopuszczają przepisy rozporządzenia”.

Jeden problem, ale nieważność całej uchwały

Na uwagę zasługuje zakres rozstrzygnięcia.

Wojewoda wskazał konkretną nieprawidłowość dotyczącą dwóch OUZ i trzech działek, ale stwierdził nieważność całej uchwały w sprawie planu ogólnego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu może powodować nieważność uchwały rady gminy „w całości lub części”.

Nie oznacza to automatycznie, że w przypadku Gminy Zamość Wojewoda powinien był ograniczyć rozstrzygnięcie wyłącznie do wadliwych fragmentów. Plan ogólny ma specyficzną konstrukcję i jest sporządzany w formie danych przestrzennych, a organ nadzoru nie może sam zastępować organów Gminy i projektować nowych granic OUZ.

Zwraca jednak uwagę, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda szczegółowo opisuje wadę dotyczącą konkretnych obszarów i działek, natomiast znacznie szerzej nie wyjaśnia, dlaczego charakter tej nieprawidłowości wymagał wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały, a nie jej części.

To kwestia prawna, której nie należy przesądzać, ale którą warto odnotować.

Co wykazały dane ze Starostwa?

Rozstrzygnięcie ujawnia również problem z materiałami źródłowymi.

22 września Wójt Gminy Zamość przedstawił Wojewodzie wyjaśnienia. Jak wynika z dokumentu, wskazał, że w danych przekazanych przez Starostwo Powiatowe w Zamościu dla działek nr 492/14, 495/2 i 495/3 nie wykazano użytków rolnych klas I–III ani odpowiadających im konturów klasyfikacyjnych.

Wojewoda zwrócił się więc bezpośrednio do Starostwa.

28 września Starostwo poinformowało, że w rejestrze ewidencji gruntów i budynków widnieją:

– działka nr 495/2 – B, RII,

– działka nr 495/3 – Br-RII, RII,

– działka nr 492/14 – RII, RIIIa.

Jednocześnie Starostwo poinformowało, że rozbieżności pomiędzy częścią graficzną i opisową bazy EGiB zostały wyeliminowane.

Ten element jest istotny, ponieważ pokazuje, że problem nie musi sprowadzać się wyłącznie do prostego „błędu urbanistów”. Z samego rozstrzygnięcia wynika również istnienie rozbieżności w danych, na których pracowano.

30 września Wójt mówi radnym o „uwagach technicznych”

Dzień po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego sprawa planu ponownie pojawiła się na sesji Rady Gminy.

Radni zajmowali się projektem uchwały dotyczącym przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi wniesionej przez jednego z mieszkańców na uchwałę w sprawie planu ogólnego.

Było to odrębne postępowanie od kontroli prowadzonej przez Wojewodę.

Ponieważ dzień wcześniej Wojewoda stwierdził nieważność całej uchwały, Rada Gminy w stanowisku skierowanym do WSA wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

O tym, czy postępowanie rzeczywiście zostanie umorzone, rozstrzyga jednak sąd.

Podczas omawiania tego punktu Wójt poinformował radnych również o rozstrzygnięciu Wojewody.

Powiedział:

„Wszystkie były uwagi techniczne, nie proceduralne — tylko techniczne. Większość tych uwag wyjaśniliśmy i zostały nasze wyjaśnienia przyjęte”.

W tym miejscu pojawia się istotna różnica między językiem Wójta a prawną kwalifikacją zawartą w rozstrzygnięciu.

Wojewoda rzeczywiście nie stwierdził „istotnego naruszenia trybu sporządzania planu”. Stwierdził jednak „istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego”.

Określenie Wójta „tylko techniczne” może więc sugerować mniejszą wagę problemu niż wynika to z prawnej kwalifikacji organu nadzoru. Stwierdzone naruszenie było bowiem na tyle istotne, że Wojewoda wyeliminował z obrotu prawnego całą uchwałę.

„Urbaniści przekroczyli uprawnienia”? Tego Wojewoda nie stwierdził

Jeszcze większej uwagi wymaga kolejna część wypowiedzi Wójta.

Wójt powiedział radnym:

„pozostał jeden temat dotyczący trzech konkretnych działek w miejscowości Zawada, gdzie służby wojewody czy wojewoda lubelski uważają, że urbaniści przekroczyli uprawnienia, jakie daje rozporządzenie właściwego ministra w zakresie rozszerzenia obszarów zabudowy”.

Następnie dodał:

„w przypadku tych trzech działek doszli do wniosku, że urbaniści przekroczyli — niewielka to różnica, ale przekroczyli — 50 metrów od drogi publicznej”.

Takiego ustalenia w rozstrzygnięciu nadzorczym nie ma.

Wojewoda nie napisał, że „urbaniści przekroczyli uprawnienia”. Nie przypisał również projektantom odpowiedzialności za stwierdzoną wadę.

Organ nadzoru stwierdził, że poszerzenie OUZ zostało dokonane „w zakresie szerszym niż dopuszczają przepisy rozporządzenia” i że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu.

To istotna różnica.

Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że rozwiązanie zawarte w planie wykracza poza granice dopuszczone prawem, a czym innym przypisanie określonym osobom „przekroczenia uprawnień”.

„Niewielka różnica” według Wójta, „istotne naruszenie” według Wojewody

Także określenie Wójta, że była to „niewielka różnica”, stanowi jego własną ocenę.

Wojewoda takiego sformułowania nie użył.

Możliwe, że pod względem powierzchniowym przekroczenie rzeczywiście było niewielkie. Nie można jednak utożsamiać wielkości obszaru z prawną wagą naruszenia.

Organ nadzoru zakwalifikował stwierdzoną wadę jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego.

I właśnie ta kwalifikacja prawna doprowadziła do nieważności całego aktu.

Tym razem rzeczywiście błąd techniczny – 22-400 Lublin

Podczas tego samego punktu sesji ujawniono jeszcze jedną nieprawidłowość, tym razem niewątpliwie o charakterze technicznym i redakcyjnym. W projekcie „Odpowiedzi na skargę” skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przy adresie sądu wpisano „22-400 Lublin” – czyli kod pocztowy Zamościa. Niżej ten sam kod 22-400 prawidłowo widniał przy adresie Rady Gminy Zamość. Dla wskazanego w dokumencie adresu WSA w Lublinie właściwy jest kod 20-029.

Dokument był wcześniej przedmiotem prac Komisji Budżetu i Rozwoju Gminy, której przewodniczy radny Sylwester Dobromilski. Podczas sesji przewodniczący Komisji odczytywał przygotowane stanowisko. Na błędny kod pocztowy zwrócił uwagę dopiero radny Wojciech Suchowicz. Reakcją Przewodniczącego Rady była zapowiedź poprawienia omyłki, po czym przystąpiono do głosowania.

Najpierw poprawka, później głosowanie

W takiej sytuacji bardziej przejrzystym sposobem procedowania byłoby jednoznaczne określenie poprawki przed zarządzeniem głosowania. Przewodniczący powinien wskazać, że w projekcie odpowiedzi na skargę przy adresie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie błędny kod „22-400” zostaje zastąpiony prawidłowym kodem „20-029”, a następnie upewnić się, że właśnie dokument z taką korektą jest przedmiotem decyzji Rady.

Jeżeli odpowiedź na skargę stanowiła załącznik do projektu uchwały lub jej treść miała zostać zaakceptowana przez Radę, szczególnie istotne było jednoznaczne ustalenie ostatecznego brzmienia dokumentu przed głosowaniem. W zależności od zasad wynikających ze Statutu Rady i charakteru dokumentu korekta mogła zostać potraktowana jako oczywista omyłka albo jako poprawka do przedstawionego projektu. W obu przypadkach radni powinni wiedzieć, nad jaką treścią głosują.

Samo stwierdzenie „poprawimy” i bezpośrednie przejście do głosowania jest z tego punktu widzenia mniej transparentne. Nie przesądza jeszcze o wadliwości czy nieważności podjętej uchwały – zwłaszcza gdy chodzi o oczywistą omyłkę w kodzie pocztowym – ale pozostawia pytanie, czy przed głosowaniem formalnie i jednoznacznie ustalono treść dokumentu po korekcie, czy poprawka została naniesiona dopiero po głosowaniu.

Ma to znaczenie także dokumentacyjne. Wersja pisma ostatecznie przekazana do WSA powinna odpowiadać treści zaakceptowanej przez Radę. Jeżeli po głosowaniu dokonano w niej zmiany, nawet oczywistej korekty adresowej, z dokumentacji sesji powinno jasno wynikać, że chodziło właśnie o poprawienie omyłki wskazanej radnym przed głosowaniem, a nie o późniejszą merytoryczną ingerencję w przyjęty dokument.

Tej pomyłki nie należy oczywiście stawiać na równi z wadą planu stwierdzoną przez Wojewodę. Błędny kod pocztowy jest typową omyłką redakcyjną, podczas gdy nieprawidłowe wyznaczenie OUZ zostało zakwalifikowane jako „istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego”. Sytuacja ponownie kieruje jednak uwagę na standard weryfikacji dokumentów przed posiedzeniami komisji i głosowaniem całej Rady Gminy.

Przed sesją „odgórne algorytmy”, po kontroli – urbaniści

Warto w tym miejscu wrócić do odpowiedzi Wójta opublikowanej 25 sierpnia.

Dzień przed uchwaleniem planu Wójt tłumaczył mieszkańcom:

Miesiąc później Wojewoda ustalił, że w dwóch OUZ ich granice zostały rozszerzone szerzej, niż pozwalały przepisy.

30 września Wójt przedstawił natomiast radnym stanowisko organu nadzoru jako ocenę, że „urbaniści przekroczyli uprawnienia”.

Rozstrzygnięcie Wojewody pokazuje jednak bardziej złożony obraz.

Z jednej strony obowiązujące przepisy rzeczywiście narzucały projektantom istotne ograniczenia. Z drugiej – Gmina korzystała z możliwości rozszerzania OUZ, a sposób zastosowania tego mechanizmu w Zawadzie został uznany za niezgodny z prawem. Jednocześnie występowały rozbieżności w danych EGiB, na których pracowano.

Dlatego na podstawie dostępnych dokumentów nie można odpowiedzialności za nieważność planu sprowadzić wyłącznie do urbanistów.

Kto odpowiada za plan?

Projektant przygotowujący dokument może odpowiadać za prawidłowość wykonanego opracowania zgodnie z zawartą umową. Nie zmienia to jednak ustawowego podziału kompetencji.

To Wójt prowadzi procedurę sporządzania planu i przedstawia jego projekt Radzie Gminy. To Rada Gminy uchwala plan jako akt prawa miejscowego. Następnie uchwała wraz z dokumentacją trafia do Wojewody w celu kontroli zgodności z prawem.

Dlatego po rozstrzygnięciu z 29 września pozostaje kilka pytań.

Na jakiej podstawie i przez kogo rozszerzono 165OUZ i 167OUZ? Jakie dokładnie dane przekazano projektantom? Kiedy je pozyskano? W jaki sposób zostały zweryfikowane przed przedstawieniem projektu Radzie? Czy umowa z wykonawcą przewiduje odpowiedzialność za wady projektu? Kto poniesie koszty jego poprawienia?

Od pytania mieszkanki do nieważności planu

Chronologia tej sprawy jest szczególnie wymowna.

19 sierpnia mieszkanka pyta Wójta o możliwość zwiększenia powierzchni swojej działki przeznaczonej pod zabudowę.

25 sierpnia Gmina publikuje obszerną odpowiedź Wójta dotyczącą nie tylko jej nieruchomości, ale całej reformy. Wójt wskazuje na „odgórne algorytmy i wzory” oraz przekonuje, że nie widzi lepszej alternatywy niż przyjęcie planu.

26 sierpnia Rada Gminy Zamość uchwala plan ogólny.

We wrześniu jeden z mieszkańców kieruje uchwałę do kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

22 września Wójt składa Wojewodzie wyjaśnienia dotyczące trzech działek w Zawadzie.

28 września Starostwo potwierdza występowanie na nich gruntów RII i RIIIa oraz informuje o usunięciu rozbieżności pomiędzy częścią graficzną i opisową EGiB.

29 września Wojewoda Lubelski stwierdza nieważność całej uchwały.

30 września Rada Gminy, odpowiadając na skargę mieszkańca do WSA, wnosi o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a Wójt informuje radnych o rozstrzygnięciu nadzorczym, mówiąc o „uwagach technicznych”, „niewielkiej różnicy” oraz „przekroczeniu uprawnień” przez urbanistów.

Plan nieważny, pytania pozostają

Rozstrzygnięcie Wojewody nie daje podstaw do twierdzenia, że cały plan Gminy Zamość został źle przygotowany albo że wszystkie przyjęte w nim rozwiązania były niezgodne z prawem.

Wskazuje jednak konkretną wadę, którą organ nadzoru uznał za istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego i która doprowadziła do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Nie rozstrzyga jednocześnie odpowiedzialności urbanistów, Wójta, Starostwa czy innych uczestników procesu za powstanie tej sytuacji.

Dlatego po miesiącu od uchwalenia jednego z najważniejszych aktów prawa miejscowego w Gminie Zamość pozostają nie tylko pytania planistyczne, ale również organizacyjne i finansowe.

Ile kosztował plan? Czy Gmina wystąpiła o refundację kosztów z KPO i na jaką kwotę? Czy otrzymała już środki? Jak stwierdzenie nieważności wpłynie na ich rozliczenie? Czy wykonawca poprawi dokument bez dodatkowego wynagrodzenia? I wreszcie – dlaczego wada dotycząca dwóch OUZ i trzech działek doprowadziła do stwierdzenia nieważności całej uchwały, skoro ustawa przewiduje możliwość nieważności aktu zarówno w całości, jak i w części?

Do tych kwestii będziemy wracać po uzyskaniu kolejnych dokumentów.